|
|
   |
Дискуссия о необходимости децентрализации власти в Украине разгорелась еще в 2014 году — сразу после аннексии Крыма и первых военных столкновений на Донбассе. С тех пор прошло два года. Но вопрос о том, делится ли Киев финансовым ресурсом с регионами, все еще остается предметом политической спекуляции. Правительство гнет свою линию о неизменности курса на децентрализацию, так называемые оппозиционные силы ее усиленно критикуют, а регионы осторожно отмалчиваются. Так что же происходит на самом деле?
Те, кто говорят, что власть полностью узурпирована Киевом, лукавят. Так было, но до 2001 года, еще при Президенте Леониде Кучме. Тогда регионы в процессе перераспределения финансовых ресурсов действительно зависели от Киева на 100 процентов. Местная власть несла большие расходы по образованию, медицине, но не имела доходов и закрывала весь бюджетный разрыв трансфертами из центра. Власть использовала этот инструмент, щедро раздавая субвенции лояльным регионам и наказывая скудным финансированием строптивых. Но уже в 2001 году парламент принял радикальные изменения в Бюджетный кодекс, сломав ручную систему финансирования местных бюджетов. Половину ресурса, предназначенного регионам, стали распределять по математической формуле.
Тем не менее, именно политические спекуляции, на тему кто кого кормит, в 2014 году стали одной из причин разворачивания антимайдановских сил, а впоследствии и сепаратистских военных формирований в Донбассе. Демонизация центра, конечно, была утрирована в пропагандистских целях. Но нельзя отрицать и того, что реформа межбюджетных отношений 2001 года выполнила свою миссию, и в обществе созрел запрос на дальнейшую перезагрузку системы. Главным ее недостатком, вплоть до 2015 года, оставалось отсутствие реальных местных налогов, которые мог бы устанавливать и оставлять у себя регион. Был лишь ряд местных сборов, занимавший в структуре доходов местных бюджетов статистически незначимую роль.
Второй этап реформы межбюджетных отношений в 2015 году отчасти решил эту проблему. У регионов появилось два хороших фискальных инструмента — акциз с розничных продаж с регулируемой ставкой от 2 до 5 процентов, а также налог на недвижимость со ставкой до 2 процентов от минимальной зарплаты за каждый квадратный метр. Сегодня совокупно они дают порядка 7 процентов поступлений местных бюджетов (а с учетом платы за землю, право регулировать ставку которой передали местной власти, почти 20%). Правда, это немного в сравнении с развитыми странами, где один лишь налог на недвижимость наполняет 30—40 процентов казны региона.
В любом случае появление настоящих местных налогов — не единственный плюс реформы 2015 года. Ведь сами по себе местные налоги зачастую не решают проблем бюджетных разрывов в регионах даже развитых стран. Часть их бюджетов формируется за счет трансфертов из центра. Тех самых трансфертов, которые в Украине почему-то считают абсолютным злом, что глубоко ошибочно. Местная власть действительно является более эффективной с точки зрения предоставления услуг в пределах своей общины. Но основные налоги — НДС, налог на прибыль и другие — легче и правильнее собирать на национальном уровне.
И как раз в распределении общенациональных налогов был сделан второй важнейший шаг — изменена иждивенческая философия бюджетного выравнивания. До 2015 года правительство закрывало бюджетный разрыв на местах на 100 процентов. Любой мэр, который бы напрягся и каким-то чудом увеличил бы сбор налогов в своей общине, ничего бы не выиграл от этого. Весь излишек уходил в Киев, а затем — на покрытие бюджетного разрыва менее эффективного региона. По этой же причине у депрессивных регионов не было стимула оптимизировать расходы, ведь любой дефицит компенсировался из центра.
Неэффективность такой системы межбюджетных отношений лучше всего видна в медицине. По уровню смертности Украина сегодня, увы, в числе лидеров. При этом по количеству больничных коек и врачей на душу населения находится среди ведущих стран, а расходы на медицину с 1995 года выросли в реальном долларовом эквиваленте в шесть раз. Кто-то из нас ощутил это? Вывод один: все эти годы неэффективный государственный сектор на всех уровнях (включая местное самоуправление) тратил столько денег, сколько мог абсорбировать. Ни на йоту не повышая эффективность их использования.
Реформа 2015 года ликвидировала систему стропроцентного выравнивания при распределении общенациональных налогов. Сегодня доходная способность региона сравнивается с аналогичным средним показателем по Украине, а не его расходной потребностью. Для тех, кто работает ниже среднего показателя, разрыв закрывается лишь на 80 процентов и заставляет работать больше. А у эффективных регионов в распоряжении остается 50 процентов излишка, что стимулирует наращивать доходы. В результате этих изменений в прошлом году фискальный ресурс местных властей значительно вырос. Даже по пессимистическим оценкам — на 5—15%. В отдельных городах с высокой бизнес-активностью он даже удвоился.
Это произошло настолько быстро, что не все мэры поняли, что делать с этими деньгами. Многие из них по старой привычке все еще пытаются ремонтировать школы и латать дороги, вместо того, чтобы заняться долгоиграющими инфраструктурными проектами. Но час «икс» для региональных властей уже настал — на Киев больше не получится пенять. Теперь нужно начинать диалог со своими жителями. Выходить к ним и говорить очень непопулярную вещь: вы должны заплатить налоги, но я отчитаюсь за каждую потраченную копейку.
Юрий ДЖИГИР. Советник министра финансов Украины (специально для «Вечерней Одессы»)